抓好美丽乡村建设引擎 助力新江苏高质量发展

摘要：省委十三届八中全会作出新形势下深入推进美丽江苏建设重大决策，提出促进乡村复兴的战略性举措。近年来，我省绿色发展制度成效初步显现，美丽乡村资源培育力度不断加强，乡村绿色空间整合质量逐渐改善，乡村生态治理综合效能明显提升。但尚存在观念提升有待强化，规划建设尚需协调；项目建设标准缺失，产业发展基础薄弱；社会力量参与不够，协同推进有待加强；软件建设力度薄弱，文化建设噬待加强等问题，需要进一步推进要素再聚合，从一般美进入优质美；协同大联动，从单维美跨入全域美；提质更升级，从表象美深入内涵美以及持续强推进，从阶段美走向常态美的发展思路，全面、系统、深入的推进“强富美高”新江苏建设目标的实现。

一、总结好经验：全景展示美丽田园乡村建设显著成效

美丽乡村战略实施以来，我省已经形成了以特色田园乡村建设为总抓手，统筹美丽乡村示范村、田园综合体和特色田园乡村建设的总体格局，在田园乡村的制度建设、要素集聚、空间整合和效能提升方面都取得显著成绩。

（一）绿色发展制度建设成效初步显现

自实施美丽田园乡村建设行动以来，我省始终坚持规划设计整体统筹，专项治理制度引领的思路，采用禁止性法规和专项行动方案双管齐下的举措，对资源能源滥用及破坏式的发展行为进行及时有效的规制和约束。通过“三集中”发展模式，提高了资源利用效率，加强了污染物管理；农业废弃物综合利用的推动，使全省畜禽粪污综合利用率达81%，秸秆综合利用达93%。通过禁与疏相结合的政策安排，我省农业正积极迅速地向绿色发展模式转型；农村人居环境整治三年行动方案，全省村庄环境得以持续改善和提升。苏北地区危房改造工程，改善了“空心村”的居住环境，对村庄环境的长效管护机制进行了积极探索，取得显著成效。

（二）美丽乡村资源培育力度不断强化

我省秉持城乡融合发展的理念，推动城乡要素、产业、居民、社会和生态融合，逐步实现城乡共建共享共荣的目标。通过全面深化城乡综合配套改革，加快破除美丽乡村建设的制度性障碍，构建城乡统一的户籍登记制度、土地管理制度、就业管理制度、社会保障制度以及公共服务体系和社会治理体系，促进城乡要素自由流动、平等交换和公共资源均衡配置，使城乡居民共享发展福祉。持续加大美丽乡村建设的制度供给，通过推进农村集体产权制度改革，深化农村宅基地制度改革，完善农村生态补偿制度，统筹建立起美丽乡村建设资金整合的长效机制等，极大提升了全省范畴的美丽乡村培育力度、广度和深度。

（三）乡村绿色空间整合质量逐步改善

通过全面实施村庄环境整治，普遍改善了乡村人居环境，促进资源要素向乡村流动，逐步改变城乡二元结构，推进城乡发展一体化。在乡村规划制定过程中，充分考虑专家、群众等多方意见，从乡村发展实际出发，着重体现对自然环境、乡村文化、当地居民生活习惯的尊重。立足现有的资源禀赋、生态条件和地形地貌，精心规划，凸显特色，避免千村一面；在乡村规划实施过程中，力求保证规划实施的严肃性和长效性，按照一体规划、分步实施的原则，科学谋划、量力而行地推进了美丽乡村规划的高质量实施。

（四）乡村生态治理综合效能明显提升

我省乡村生态治理的综合效能得到明显改善，实现了良好生态与乡村产业、乡村文化、乡村生活相结合，形成生态美、产业美、生活美、人文美“四美共建”之势。实现美丽乡村生态、生产、生活“三生和谐”发展；因地制宜地抓特色，加快乡村产业结构调整，转变生产方式，积极推动乡村一二三产的融合发展，形成低碳、绿色、集约化的乡村产业发展新业态、新模式和新动能。实现了农业产业组织方式、生产方式和经营方式的转变，加快现代科学技术的运用，实现多产业融合发展。在继续补齐乡村生产生活基础设施短板的基础上，持续推进村庄环境整治工作。

二、突破老问题：全面促进美丽田园乡村建设提质升级

我省美丽田园乡村的发展与经济发展速度还不相称，不少优势特色没有得到充分挖掘。地方政府投资依然存在规模偏小、档次偏低、季节性不强、发展后劲不足问题。功能结构仍局限在“以农养旅”的基础上，一些项目缺乏统一规划，不能形成抱团发展或错位竞争，经营格局与模式单调，同质化现象明显。缺少相应的配套政策。农旅企业普遍是租用的农业用地，建设营运必需的食宿、商务、娱乐等辅助设施用地等只能打擦边球等等问题。

（一）观念提升有待强化，规划建设尚需协调

在特色田园乡村建设过程中，经常出现政府部门给政策较多，村社落实少的矛盾，特别是农村公益性服务严重依赖政府投入，卫生保洁、养老服务等市场主体发育不成熟，相关服务的专业化、社会化水平较低。农村养老、医疗、教育等基本公共服务提升很快，但细节落实上还不够到位。农业面源污染、农村工业污染、农村生活垃圾、农村生活污水等问题未得到妥善解决，很多农户缺乏相关培训，各种污染未经处理直接排放。此外，村民沼气使用积极性不高、秸秆环保化处理率较低、省域村庄环境综合整治差异较大、落后地区农村居住环境改善缓慢等问题未从根本上解决。一些地方“重建轻管”现象突出，好“走过场”，加之缺乏长效管理资金以及农村环境执法工作薄弱，“脏、乱、差”现象回潮较多。

（二）项目建设标准缺失，产业基础仍显薄弱

重建设轻规划的现象比较突出,一些地方在美丽乡村建设试点中,过度注重硬件设施建设,相对忽视了美丽乡村建设的总体规划和长期行动计划的科学制订,导致同质化建设严重、特色化建设不足,短期行为多、长远设计少,以及视野狭隘,缺乏全域一体的建设理念。农村规划与建设的模式化味道过重，千村一面，淡化了地域文化和历史传承。农村空心化问题突出，新村围旧村、新房挤马路成为流行病，建房综合管控机制亟待完善。农业的规模化、标准化、品牌化程度仍难以适应需求转变，有效供给跟不上。龙头企业“少、小、弱”、产业链条“短、细、散”的状况还没有得到根本改变。产业融合、产村联动、业态创新水平不高，差别定位、集聚发展、组团经营没有形成气候，大部分农家乐还处于低层次经营状态。

（三）社会力量参与不够，协同推进有待加强

地方在进行美丽乡村建设时,没有积极探索如何引入市场机制、发挥社会力量作用,而是采取传统的行政动员、运动式方法,尽管短期内一些设施高标准建成,却难以维持长期运转,缺乏长效机制。部门之间还没能形成多管齐下强有力的推进合力。根据相关要求，县级政府要把资金、项目、政策整合到一个平台上，聚焦推进特色田园乡村建设，但实际上整合难度很大。此外，存在冷热不均、上热下冷的情形，不同县（市）的重视程度也存在不均衡，难以形成建设合力,达成整体联动、资源整合、社会共同参与的建设格局。

（四）软件建设力度薄弱，文化建设噬待提升

农村产权制度改革、乡村社会治理机制改革等“软件”建设不同步,美丽乡村建设局限于物质建设和生态环境建设狭小范畴。部分地区的美丽乡村建设局限于“做盆景”、“搞形象”、“涂脂抹粉”的层次，只有“形象美”,缺失“内在美”，尚未涉入挖掘内涵建设来体现乡村特色。美丽乡村建设事业不仅关注农耕文化保护，还要放在统筹城乡、推进城乡现代化的历史大视野之中。

三、描绘新图景：深入推动美丽田园乡村建设迈上高台阶

我省美丽田园乡村建设取得了阶段性成绩的同时也面临一些问题，面对新型城镇化和乡村振兴战略的深入推进，机遇和挑战并存，既要坚持高位规划，统筹推进，也要坚持典型引领，特色凸显，全面、系统和深入地推动省域层面的美丽田园乡村战略发展。需深化“强富美高”创新实践，高起点推进美丽江苏建设，把美丽江苏建设作为事关全局的重大战略任务，作为新形势下推动高质量发展的重要抓手，整体规划，系统推进，努力打造美丽中国的现实样板，使江苏在美丽中国建设中走在前列、成为典范。

（一）要素再聚合，从一般美进入优质美

制定江苏省新时代美丽乡村建设实施意见，对标国际一流水平，推进标准化提升、品牌化经营、数字化融合，坚持规划、建设、管理、经营、服务并重。按照“统筹兼顾、协同推进”的原则，梯度落实“山水林田路房”整体改善，实施“依山建景”工程，加快推进绿色村镇和美丽田园建设，扎实推进农村道路提标升级和农房“联户改建”，实现农村面貌全面升级。坚持践行山水林田湖草生命共同体理念，系统推进蓝天、净土、碧水、护林、清废、治污行动，修复乡村生态。加强对村庄风貌、建筑风格、田园景观、特色产业的个性化引导，追求“一村一韵”效果。实施古村复兴示范工程，加快民族乡村振兴。高标准实施村庄清洁行动，全面推行“垃圾不落地”，力争到2022年实现生活垃圾分类处理行政村全覆盖。全面普及无害化卫生厕所，普遍推行农村公厕管理“所长制”等措施。

（二）协同大联动，从单维美跨入全域美

协同推进“六位一体”美丽乡村建设，全域推进农村污水、垃圾、厕所“三大革命”，基本形成全域景区化的发展格局。一是不断丰富美丽乡村多元载体。深入推进中心村、精品村、风情小镇、历史文化村落、特色民居、精品示范线建设；坚持把美丽乡村建设与四好农村公路、绿道、美丽经济交通走廊建设等结合起来，连线连片打造，做到“村点出彩、沿线美丽、面上洁净”。二是全面推进美丽乡村分类创建。依托“多规合一”规划体系，有效衔接产业发展、生态保护、村庄布点等各类规划，编制《美丽乡村建设总体布局图》并形成总纲，梯次推进纵向到底的“市、县、镇、村”美丽乡村“四级联创”，实施“景区村庄”工程，建设美丽乡村交通走廊，推动乡村从“环境美”向“发展美”转型。三是强化可持续发展导向的全域化生态体系。全面构建城乡融合发展体制机制和政策体系，创新党建引领机制、要素配置机制和共建共享机制，实施美丽乡村“整县推进、整镇提升”行动，从县、乡镇、村庄、风景线等不同层面协同发力，形成全面推进、特色鲜明、系统提升的美丽乡村建设格局。

（三）提质更升级，从表象美深入内涵美

坚持美丽乡村和美丽经济“两轮”驱动，围绕深化农业供给侧结构性改革，把美丽乡村打造为美丽产业发展的典范。一是加快农业能级提升。着力推进园区建设提档升级、主导产业优化升级、绿色生态提质升级、经营主体壮大升级、农村改革助力升级“五大升级”，积极争取农业大平台大项目，田园综合体、现代农业园区、特色农业强镇、渔业转型发展先行区等平台建设。二是深化产业振兴水平。把现代农业作为美丽乡村建设的有机组成部分，发展乡村新兴产业“区域公用品牌+农业企业品牌+特色农产品品牌”农业品牌培育体系。保护乡村文化、传承乡村技艺作为重点，努力打造“望得见山、看得见水、记得住乡愁”的乡村韵味。三是推动美丽经济转化。探索形成“村经济合作社+企业+农户”的村庄开发运营机制，由村委牵头，委托专业化公司管理，吸引农户积极投资参与业态经营。深入探索生态产品价值转换机制；重点实施生态农业实现路径创新和“古村复兴”示范工程专项行动。

（四）持续强推进，从阶段美走向常态美

坚持规划编制全域化、美丽乡村建设法制化、文化建设标准化的方针，高起点编制省市及县区级乡村振兴与美丽乡村建设升级版战略规划。一是夯实村级集体经济基础。全面落实促进村级集体经济发展壮大的政策意见，实施精准消薄，不断增强农村集体经济“造血”功能。推进农村一二三产业融合发展作为美丽乡村建设的重要抓手，充分挖掘生产、加工、流通等环节的增收潜力。大力发展乡村休闲农业和民宿经济，积极创建乡村全域旅游示范区，深入开展“美丽乡村”旅游推广年系列活动。二是提档升级农村公共服务水平。大力推进公共服务向农村延伸，深入推进交通、旅游、科技、文创、人才和现代服务业“六大下乡”工程，确保农村与城市同步高水平全面建成小康社会。三是推进治理体系整合优化。全面实行党建领和、社会协和、专业维和、智慧促和、法治守和、文化育和等“六和工程”为核心的治理体系向乡村延伸。发挥乡村“三治融合”基层治理优势，形成以“共商、共建、共管、共享”为核心的美丽乡村“四共”群众自治模式。制定完善村规民约、美丽乡村“遵规守约户”考核评比和“红黑榜”奖惩等机制，完善督考暗访机制，积极稳妥推进村社规模布局、资源配置、组织结构、治理体系整合优化。

总体而言，我省美丽乡村建设工作取得了较大成绩，但距高质量的美丽乡村标准还存在一定差距。下一阶段的工作开展，要在尊重农民意愿的基础上进行分类引导，差异化政策既要有刚性也要有弹性。具体工作做活做细，如坚持垃圾分类处理及污水处理系统建设、发展生态循环农业，统筹安排农业生产、农民生活、农村生态，改变乡村能源使用方式降低生活能耗，通过长效机制巩固已有成绩。将盘活宅基地资产与节约集约用地相结合，探索美丽乡村新型社区建设模式。提高公共设施运行服务效益，通过放大财政资金杠杆效应多途径筹集建设资金。同时，也要避免超规模建设造成的浪费。加强乡村有形遗产保护的同时，强调延续传统空间形态和保护乡村非物质文化遗产等。

（作者：南京信息工程大学气候与环境治理研究院李志强 陈俊）