推动资金来源渠道多元化 构建江苏流域生态补偿长效机制
摘要：我省重点培育智库、气候与环境治理研究院专家盛济川指出，江苏在推进流域生态补偿长效机制建设中，还存在补偿形式单一、补偿标准难以确定、补偿资金使用效益偏低、补偿监测成本较高等难题有待完善。为此，建议拓展流域生态补偿主体，构建多元化流域生态补偿机制；以生态成本为依据，明确流域生态补偿标准；拓宽补偿资金筹集渠道，提高补偿资金使用效率；树立监测权威，降低流域生态补偿监测成本。
江苏省是中国人口最为密集、单位国土面积环境载荷量以及经济总量最高、平均人口环境容量最小的省，也是水网纵横交错的水资源大省。随着江苏经济的快速发展，环境资源特别是水环境资源承受着巨大压力。江苏省入河污染物排放总量大，水环境承载力不足，水质改善难度较大。为有效保护水环境资源，化解流域上下游地区竞争性用水矛盾，按照国家提出的建立健全资源有偿使用制度和生态环境补偿机制战略要求，江苏积极试点大胆实践，在全国各省份中率先把环境价格理念引入流域治理之中。然而现阶段江苏流域生态补偿面临着补偿形式单一、补偿标准难以确定、补偿资金使用效益偏低以及补偿监测成本较高等一系列问题尚待解决。因此，如何集优势、补短板，是江苏省流域生态补偿长效机制建设亟待突破的瓶颈。
一、江苏省流域生态补偿长效机制建设的现实基础
1．流域管理市场化程度高
2009年江苏省在太湖流域开展的流域生态补偿试点工作中，首次将水环境资源价值量化，使各市县政府对环保责任的认识提升，增强它们自行治污的踊跃性，采用经济方式引导其改善水环境质量。此后运行的两个阶段的流域生态补偿模式，不论是超标正向补偿还是达标反向补偿，也都是从政府层面将环境资源的外部性内化，是政府实践对流域水环境管理的一种新形式。
2．流域生态补偿因地制宜实施
江苏省先从经济较发达、水资源稀缺程度高的太湖流域苏南地区开始流域生态补偿第一阶段试点。再结合地方经济发展水平、主要水污染因子等情况及太湖流域经验将流域生态补偿工作扩展到通榆河流域苏中、苏北地区，并在太湖与通榆河地区采用了不同的补偿因子、补偿标准、补偿资金测算方式。在太湖、通榆河流域生态补偿两种模式同时运行数年后，待各地对补偿工作的认识水平与接受程度都提高以后，再结合前期经验教训推出全省一致的补偿方式并逐步增设补偿断面提高补偿标准。总体上说，都是等待每轮补偿方案稳定运行一到三年左右，补偿断面水质总体有所改善，补偿资金有所下降后，再行新增补偿断面及提高补偿目标、补偿标准，以期逐步将各重要断面均纳入补偿范围，同时使地方对补偿工作方案的接受程度逐步加深。在补偿资金的收缴过程中，一般也采用先空转，再真正收缴的方式，让地方逐步接受流域生态补偿工作。
3．流域生态补偿责任明确
江苏省水网密布，水系复杂，不同行政区域之间水流往复流动，河网彼此交叉的情况十分普遍，要想划分清楚各地间所应履行的补偿权责难度较大。江苏在补偿断面设计时重点依照下列三个原则：第一，在全方位覆盖的同时，凸显重点。第一时期覆盖苏南5市，突出与太湖相关的水体；第二时期覆盖苏中苏北8市，突出与清水通道通榆河相关的水体；第三时期覆盖所有设区市及所有重要流域，包括太湖、洪泽湖等重点入湖河流断面，入长江的水质较差的支流上的断面，南水北调东线工程、通榆河干流以及入干流的主支流重点跨行政区域断面，重点入海河流的入海断面、跨省界断面等，将水质不能稳定达标、上下游易产生纠纷水域的断面均纳入补偿范畴，不但达到全流域覆盖的目的，还能凸显重点。第二，确定职责，方便考评。一般选择污染来源较为明确、有较为稳定流向的己有省控、国控断面参加生态补偿考核；如果补偿断面确实易遭受其余区域来水、上游来水显著影响，可以增加抵扣断面或合理扣除补偿金。第三，注意与地方实际情况相结合，有利于实行。一般在水流大、河流宽、有较为平稳流向的河流上寻找适宜的水质监测断面作为生态补偿断面，尤其是其中己建成水质自动检测站的，如果所选择的断面没有自动站，将在后续为其建设自动站。
二、江苏省流域生态补偿长效机制建设亟待解决的难题
1．补偿形式较为单一
江苏省流域生态补偿工作自2009年正式在太湖流域实施以来，一直采用的是政府间进行补偿的模式，通过政府制定及引导实施补偿工作，财政部门监督资金扣缴发放来实施。补偿工作参与对象仅限于省市县三级政府，不包括企业、个人等其他各类市场主体。各地市之间不直接发生横向转移支付，需通过上级政府的纵向转移支付来实现补偿资金的流动，上下游双方主动良性互动较少。目前江苏省流域生态补偿模式基本是由政府部门直接给付一定量的保护或恢复生态系统的成本费用，以及对生态亏损主体的部分亏损成本进行弥补，支付赔偿实际上依然是依托于政府，补偿资金市场化筹集程度不足，没有利用市场补偿等其他形式。
2．补偿标准难以确定
从江苏省以往流域生态补偿模式运行情况来看，补偿标准无明确界定、补偿标准不高等问题一直存在。在江苏省三个阶段的流域生态补偿方案制定过程中，从历次方案征求地方意见、召开座谈会的反馈情况看，各地一直对补偿断面的选择、补偿因子、水质目标、补偿标准的确定等存在诸多不同意见。上下游地区对补偿断面设置在上游境内还是下游境内，如何考虑河流支流影响，如何考虑流向的影响，水质目标的确定，以及下游是否有反向补偿上游的责任等都存在诸多分歧。不同区域对于补偿因子、补偿标准、补偿方式也有着不同的倾向，如苏中、苏北地区在流域生态补偿最初阶段并不愿意接受总磷指标作为补偿因子；部分地区希望针对一些上游的特征污染物增设补偿因子；绝大多数地区都希望对于本地区的入境断面设置严格的水质目标，对于出境断面设置宽松的水质目标；水质偶有超标但流量巨大的地区希望在制定补偿标准时只考虑水质因子，而水质超标严重但流量很小的地区则希望综合考虑水质及水量因子。省级层面在制定补偿方案时很难确定一个对各地都绝对公平合理及可接受的标准。
3．补偿资金使用效益偏低
在江苏省流域生态补偿模式运行的初期，由于财政扣款、分配体制的限制，补偿资金都需要由地方主动自行缴纳至省财政，省财政需等待所有地方上缴完毕补偿资金以后才能下发各地的受偿资金。部分地区由于思想认识不到位或资金压力，长期欠缴补偿资金，导致已缴纳补偿资金的地区也迟迟收不到受偿资金，既影响缴纳资金地区的积极性，也影响补偿资金使用效益。后上级部门通过多次催缴、限批、召开通报会等手段，才促使相关地区还清欠账。另外，由于其他类型中央、省级专项引导资金的使用限制，部分地区担心将流域生态补偿资金用于治污工程项目后，会影响该项目申报其他专项引导资金，导致目前仍有少量生态补偿资金没有安排到具体项目，影响补偿资金的使用效益。
4．补偿监测成本较高
在太湖流域与通榆河流域生态补偿模式中，补偿断面的手工监测主要由江苏省环境监测中心完成。事业单位改革以后，由于人员分流人手不足等原因，江苏省环境监测中心难以再承担区域补偿监测工作。在全省流域生态补偿模式中，虽然有水质自动站的断面可以采用自动监测方式核定水质，但由于自动站的流量仪不准或经常被过往船只撞断等原因，还需不时由人工监测流向；而没有自动站的断面采用手工监测方式，由省环保厅委托的社会化第三方检测机构及上下游环境监测部门同时进行采样监测。这样虽然增强了上下游地区对补偿监测结果的认可度，但无疑也增减了补偿监测成本。
三、江苏省流域生态补偿长效机制建设的政策建议
1．拓展流域生态补偿主体，构建多元化流域生态补偿机制
江苏省自2009年在太湖流域正式实施生态补偿试点工作以来，一直采用了政府间资金补偿的模式。发展多元化补偿方式可以在一定程度上增强补偿制度的灵活性。具体而言可采用以下四种方式：①资金补偿。资金补偿的来源目前主要为财政转移支付，今后，江苏应通过提高水资源费征收标准、排污权有偿使用等途径筹集补偿资金。②政策补偿。政策补偿可以以流域上游环保和生态建设特征为据，有目标地定制市场补偿政策、财政政策、技术项目补偿政策、异地开发政策等，通过给予发展机会（如就业、就学、给农副产品销售机会等）弥补上游地区的发展机会成本。③产业补偿。下游补偿上游的一些策略直接在某些具体的产业项目上实行，变输血补偿为造血补偿，变直接补偿资金为生产项目，帮助上游受偿主体建立对流域水环境影响较小的替代产业，使其本身的经济造血能力提高，确保上下游经济发展的差异缩减。④市场补偿。江苏省可以在省内部分地市之间开展市场补偿试点工作，打破目前补偿方式单调的现象，探寻出以市场为基础的生态标记模式和贸易补偿方式等，实现省内水环境资源分配最优化。
2．以生态成本为依据，明确流域生态补偿标准
江苏流域补偿标准的制定需要以生态成本或价值为依据，按照分类制定、区域有别、经济可行性等原则，在政府的财政支付能力和其对生态效益的需求程度之间寻求平衡点。具体而言在流域生态标准制定中应考虑如下四个方面：①在上游生态保护成本基础上核算补偿流域生态的标准。根据上游区域为了水环境达到要求直接付出的成本来核算，例如投资的生态建设项目、综合治理环境污染工程等。②在发展机会成本的基础上对流域生态补偿标准合算。根据上游区域为了达到水环境相关要求失去的发展机遇所付出的间接成本来核算，例如为保护环境带来的产业发展亏损、移民安置投入等。③基于污染物治理成本核定流域生态补偿标准。设定上下游水质目标或水资源开发利用总量控制目标，通过单因子或多因子等指标模型，根据污染物治理成本等来测算补偿标准。④基于补偿协议确定流域生态补偿标准。对于区域间的横向流域生态补偿，可以在参考上述三种方式的基础上，根据双方的支付意愿，结合各方GDP总量等经济、人口指标，采取协商平衡达成协议的方式来确定补偿标准。
3．拓宽补偿资金筹集渠道，提高补偿资金使用效率
筹集流域生态补偿资金，除了可以运用财政转移支付手段，还可以采用市场化融资手段。具体可以从以下四个方面考虑：①加大财政投入力度，用足用活已有资金，加强对生态补偿专项资金的整合和监管，把有限的资金足额保质地用在流域生态环境保护建设。②适当提高江苏省境内的水价及水资源费，在水价中体现出水源地或上游地区环境保护成本、治污成本并将这部分收益给予相关地方；在国家开征环境税以后将部分税收收入用于流域生态补偿资金。③对于水力发电、旅游、水上娱乐、交通运输等一些对水资源并不造成明显的损耗，但又明显得益于水资源的企业，可以研究根据其行业特点以及经济效益大小适当征收生态补偿费用。④积极发挥市场作用，创新金融手段，探索公债、PPP模式、环境污染第三方治理、环境保护责任险、社会公益捐赠、生态标记等机制，运用财政补贴、对生态环境保护行为减免税等手段吸引和鼓励各种社会力量参与到流域生态环境保护之中。为提高资金使用效率，江苏省应加强对补偿资金的使用管理，设立流域生态补偿资金的专门账户和资金专项档案，严格实行专款专用及资金使用绩效考核，补偿资金除了按照现有要求用于流域内的水污染治理工程及补偿工作经费，还应拓展到向环保做出贡献的个人、企业和地区给予补偿，例如支持产业结构转移关停企业费用、农牧渔民转产、生态移民等工作。此外，可以在流域生态补偿资金管理或其他财政资金管理办法中明确此类资金不与国家或省、市级其他专项补助资金互斥，避免影响补偿资金分配使用到具体治污项目中去。
4．树立监测权威，降低流域生态补偿监测成本
目前，江苏省流域生态补偿工作每月各断面的水质、流向监测都交由第三方机构与流域上下游环境监测机构共同完成，每月三方监测结果统一交至省环保厅，作为该月流域补偿的考核依据，虽然三方监测可以互相监督，但毕竟也增加了行政成本。建议江苏可以由上级主管部门或流域上下游地区制定补偿监测工作方案，明确监测机构、时间、频次、因子、采样分析方法与要求等内容，直接由上级主管部门组织监测，以保证监测数据的公正性和权威性；也可以完善第三方监测机制，加强对第三方机构的资质审查和管理，经流域上下游认可后，由中立的第三方独立进行监测，并由上级主管部门对第三方进行质量管控，保证监测结果的公正性。今后，建议江苏省逐步对所有流域补偿断面建设水质自动站，建立水质在线监测制度，加强对监测设备的监管，完善流域水质监控体系，增强补偿监测的实时性与准确性，降低监测成本。
（作者：南京信息工程大学气候与环境治理研究院 盛济川）
